Pobreza laboral

 

Cuando el salario no alcanza para ahorrar (una razón de peso que perpetúa la pobreza)

Dr. Edwin Rolando Garcia Caal

15/10/2025

Empleo, pero sin escalera

En buena parte de América Latina y otras regiones de ingresos medios, millones de personas trabajan y, aun así, son pobres por generaciones. No es una paradoja retórica: tener empleo ya no garantiza salir de la pobreza, sobre todo si el salario no cubre una canasta básica de alimentos, mucho menos si impide ahorrar. El elemento económico del ahorro es claro: sin ahorro no hay colchón para emergencias, ni capital para emprender, ni posibilidad para invertir en una educación de calidad para los hijos, para la adecuada atención de la salud o para una vivienda propia. En términos simples: sin ahorro no hay escalera social, y ante esas circunstancias la pobreza se convierte en un estado permanente.

Con apoyo de la investigación económica, se explica cómo, los salarios insuficientes generan trampas de pobreza y, por qué estas trampas tienden a reproducirse de una generación a otra. También se explican tendencias y corrientes académicas que sostienen esta tesis. En este artículo se ofrece también una breve bibliografía para aquellas personas que quieren profundizar en el tema.

¿Qué es “pobreza laboral”?

El término tiene usos específicos según el país, pero la idea central es que personas ocupadas (con empleo formal o informal) no alcanzan a cubrir el costo de una canasta básica de alimentos con su ingreso laboral. En México, por ejemplo, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) mide la pobreza laboral como el porcentaje de población cuyo ingreso laboral es inferior al costo de la canasta de alimentos. Más allá de las definiciones, el fenómeno describe hogares cuyos miembros tienen trabajo, pero no logran cubrir las necesidades esenciales y en consecuencia no pueden generar excedentes.

La mecánica de la trampa se constituye de siete engranajes que impiden el ahorro.

Salario de subsistencia

El proceso inicia cuando el ingreso salarial apenas cubre la compra de comida, transporte y renta, en estos límites no hay margen para “guardar para mañana”. Esta restricción es rígida: si el salario sube un poco, por ejemplo, con un acuerdo gubernativo que sube el salario mínimo, pero los precios de los productos esenciales suben igual o más (alimentos, vivienda, energía, transporte), el poder adquisitivo no mejora y el ahorro sigue en cero, aunque en un nivel económico más alto.

Ingresos volátiles + gastos inelásticos

Si el ingreso salarial se obtiene en la informalidad o con contratos temporales, el ingreso sube y baja; sin embargo, los gastos de alquiler, las cuotas por deudas o las colegiaturas no. Por lo tanto, la gente termina usando crédito caro para “suavizar” el consumo. Eso da como resultado pagar intereses en lugar de ganarlos, lo que agranda la brecha con quienes sí pueden ahorrar.

El “impuesto” de la pobreza

Algo común en los hogares de bajos ingresos es que suelen pagar más por servicios financieros (comisiones, microcréditos caros, comisiones de tarjetas de crédito, adelantos), para comprar en pequeñas cantidades los bienes y servicios básicos (lo que proporciona un precio por unidad más alto) y hace perder más tiempo en pagos (traslados largos, filas). Por ejemplo, personas que llegan a la gasolinera a comprar veinticinco quetzales de combustible. Ese sobrecosto erosiona cualquier posibilidad de ahorro y reduce el tiempo en que se puede ser productivo para ganar dinero, es decir que la pérdida de tiempo por transacción es un alto costo de oportunidad.

Productividad estancada y reparto del pastel

En la Economía Nacional, aun cuando la productividad de sectores o empresas crece, la ganancia no siempre se traduce en salarios. La caída o estancamiento de la participación laboral en el ingreso (labor share) implica que una porción mayor del valor agregado se queda en ganancias y rentas, lo que no funciona en cascada para beneficiar las remuneraciones de los asalariados. En ese sentido, si el salario real no despega, el ahorro tampoco.

Baja densidad de protección social

Si el salario se recibe en situación de informalidad, aunque el salario pudiera ser un poco más alto que el salario mínimo, sin seguros, sin licencias para el descanso, sin seguros de salud o pensiones adecuadas, las familias deben auto-protegerse con un ingreso que no lo permite. Por lo tanto, ante cualquier shock económico familiar (enfermedad, despido, accidente), el poco ahorro que puedan lograr se evapora y vuelve el endeudamiento de emergencia.

Costos de cuidado y barreras al trabajo femenino

Las familias que dependen de un salario que no permite financiar la canasta básica alimentaria no alcanzan a tener ingresos para pagar un empleado del hogar. Por lo tanto, la falta de servicios de cuidado asequibles empuja a muchas mujeres a la búsqueda de empleos parciales, (por ejemplo, en comedores o en hoteles, o en empresas que tienen alta demanda en horas específicas) o bien se condenan a la inactividad económica dedicándose al cuidado de niños, de ancianos o de enfermos. Sin apoyo femenino para generar ingresos familiares, el ingreso del hogar se reduce y la probabilidad de ahorrar cae.

 Traspaso generacional

Una conclusión importante es señalar que “Sin ahorro, no hay inversión en capital humano (educación de calidad) ni inversión en activos (vivienda, herramientas, equipos de trabajo). Como consecuencia, los hijos inician su vida laboral sin herramientas, sin patrimonio, ni redes humanas de apoyo, reproduciendo el ciclo de la pobreza.

Por qué la pobreza laboral se “pega” en el tiempo

Porque la falta de ingresos salariales provoca al mismo tiempo falta de expectativas y obliga a tomar decisiones de corto plazo: si “no alcanza”, es racional priorizar lo inmediato (la cena de hoy, el pago de hoy) lo que gana terreno sobre lo futuro (ahorro para la universidad).

El crédito como sustituto del ahorro facilita el acceso financiero frecuente pero caro. Los pagos de intereses desplazan el ahorro posible, de manera inmediata con efectos durante años.

Los hogares con bajos ingresos salariales, enfrentan choques frecuentes: son hogares vulnerables, los shocks (de salud o de ingresos) son altamente probables y costosos; sin seguros, ni ahorro, cada choque reinicia el proceso de crecimiento económico y los retrae a la pobreza laboral.

Los mercados laborales segmentados encierran a los trabajadores de bajos salarios al empleo de “puertas giratorias” entre informalidad y formalidad, con permanentes salarios bajos que impiden acumular un historial contributivo y la antigüedad que son claves para mejores empleos y por ende mejores salarios.

Las corrientes y autores que ayudan a entender la pobreza laboral son, por ejemplo: Trampas de pobreza y toma de decisiones bajo escasez: Abhijit V. Banerjee y Esther Duflo. Estos autores muestran cómo la falta de excedentes limita inversiones pequeñas pero cruciales (nutrición, educación, activos productivos). Sendhil Mullainathan y Eldar Shafir explican cómo la escasez cognitiva estrecha el horizonte temporal. Pobreza de activos (asset poverty): Michael Sherraden argumenta que la pobreza no es solo de ingresos, sino de activos. Sin patrimonio, es casi imposible romper la dependencia del salario de subsistencia.

Participación laboral del ingreso y estancamiento salarial: Loukas Karabarbounis y Brent Neiman documentan la caída global de la participación laboral en el ingreso. Thomas Piketty y Anthony B. Atkinson discuten cómo la concentración de riqueza y el poder de negociación afectan la distribución, limitando salarios y ahorro de los trabajadores.

El “precariado” y la calidad del empleo: Guy Standing describe la expansión de empleos inseguros y mal pagados, sin derechos, que impiden planear y ahorrar. Demanda liderada por salarios (wage-led growth): Amit Bhaduri y Stephen Marglin muestran que, en economías lideradas por salarios, subir el ingreso laboral puede impulsar la demanda y la inversión. Si el salario no despega, el círculo virtuoso no arranca, lo que tiene un impacto de baja productividad laboral en los países. Hogares “mano-al-día” (hand-to-mouth): Gregor Kaplan, Giovanni Violante y Justin Weidner encuentran que incluso en países ricos muchos hogares consumen todo su ingreso cada periodo, un comportamiento consistente con ingreso insuficiente o falta de activos líquidos.

Informalidad y protección social en América Latina y el Caribe

CEPAL y la OIT documentan que la informalidad reduce la productividad y la cobertura social, anclando a millones en la pobreza laboral. En sus informes señalan la importancia de una medición local de pobreza laboral. Como ejemplo, citan que, en México, CONEVAL instaló el concepto en la discusión pública con su Índice de Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP), útil para monitorear cómo salarios y precios de la canasta mueven la capacidad de compra de los hogares que dependen del ingreso laboral.

Qué tendencias se deben observar (y por qué importan para el ahorro)

En primer lugar, los salarios reales y los precios de la canasta básica. La relación crítica no es solo “salario mínimo vs. inflación general”, sino salario típico vs. inflación de alimentos, vivienda y transporte. Si estos precios corren más rápido, el ahorro potencial se disuelve. 

En segundo lugar, la calidad del empleo. Si suben las tasas de ocupación, pero con mayor subempleo y temporalidad, eso implica ingresos más variables, menor acceso a prestaciones y más dificultad de ahorrar.

En tercer lugar, la participación laboral femenina y el registro de servicios del cuidado. Donde hay cuidado asequible, la participación femenina crece, aumenta el ingreso total del hogar y se abre margen para ahorrar. Es decir que los gobiernos debieran apoyar a las familias implementando proyectos de guarderías públicas y enfermería en el hogar, por ejemplo. 

En cuarto lugar, monitorear la Tecnología y plataformas. Las plataformas pueden dar flexibilidad en el empleo, pero a menudo con ingresos inestables y bajos márgenes; sin red de seguridad, y bajo estas circunstancias el ahorro es la primera víctima.

En quinto lugar, es necesario monitorear la deuda de consumo vs. Los instrumentos de ahorro. Si crece la oferta de crédito rápido; pero no va acompañada de educación financiera y vehículos de ahorro (automático, con incentivos), el saldo neto es más pasivos y cero activos.

¿Qué funciona para abrir espacio al ahorro? (pistas desde la evidencia)

El salario mínimo y la negociación colectiva suelen ser efectivos cuando se calibran con datos de productividad y canasta básica. Una mejora del salario incrementa la productividad laboral y reduce el costo de la canasta básica debido a un incremento de la producción y de la demanda.

Créditos tributarios al trabajo (como el Earned Income Tax Credit) elevan el ingreso neto de los hogares con baja remuneración.

Ahorro automático (por defecto) en nómina o cuentas vinculadas a beneficios, con posibilidad de retiro para emergencias.

Protección social universal básica (para salud, licencias y seguro de desempleo) lo que reduce el uso de deuda cara como sustituto del “seguro”.

Servicios de cuidado y transporte asequibles, que liberan tiempo para aplicar a empleos mejores y reducen los costos fijos.

Políticas de productividad para MIPYMES (financiamiento, digitalización, encadenamientos), que permiten pagar mejores salarios de forma sostenible.

 

Conclusión: del empleo al bienestar (con ahorro en el centro)

La pobreza laboral no es un “fallo individual”; es el resultado de salarios insuficientes, precios esenciales en ascenso, empleos inestables y redes de protección débiles. Mientras el ingreso laboral no genere excedentes, los hogares no podrán ahorrar y, sin ahorro, las oportunidades (educación, activos, emprendimiento) seguirán fuera de alcance. La salida exige combinar mejores salarios, brindar seguridad económica y mecanismos simples de ahorro, para que el trabajo vuelva a ser, de verdad, una escalera que permita subir a un nivel económico mejor. Es mi opinión.

 

Bibliografía sugerida para revisión

Medición y reportes institucionales

1. Organización Internacional del Trabajo (OIT). Global Wage Report (varias ediciones).

2. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama Social de América Latina (anual).

3. CONEVAL (México). Pobreza laboral e ITLP. Documentos metodológicos y series.

4. OCDE. Employment Outlook y Under Pressure: The Squeezed Middle Class.

 

Trampas de pobreza, decisiones bajo escasez

5. Banerjee, A. V., & Duflo, E. (2011). Poor Economics. PublicAffairs.

6. Mullainathan, S., & Shafir, E. (2013). Scarcity. Times Books.

7. Deaton, A. (1997). The Analysis of Household Surveys. World Bank.

 

Pobreza de activos y ahorro

8. Sherraden, M. (1991). Assets and the Poor. M.E. Sharpe.

9. Morduch, J. (1995). “Income smoothing and consumption smoothing”. Journal of Economic Perspectives, 9(3).

 

Distribución funcional del ingreso y salarios

10. Karabarbounis, L., & Neiman, B. (2014). “The Global Decline of the Labor Share”. Quarterly Journal of Economics, 129(1).

11. Piketty, T. (2014). Capital in the Twenty-First Century. Harvard University Press.

12. Atkinson, A. B. (2015). Inequality: What Can Be Done? Harvard University Press.

 

Calidad del empleo e inseguridad

13. Standing, G. (2011). The Precariat. Bloomsbury.

14. Temin, P. (2017). The Vanishing Middle Class. MIT Press.

 

Demanda liderada por salarios

15. Bhaduri, A., & Marglin, S. (1990). “Unemployment and the real wage: the economic basis for contesting political ideologies”. Cambridge Journal of Economics, 14(4).

 

Hogares “mano-al-día” y liquidez

16. Kaplan, G., Violante, G., & Weidner, J. (2014). “The Wealthy Hand-to-Mouth”. Brookings Papers on Economic Activity.

 

Ingresos Fiscales y distribución

17. Ostry, J. D., Berg, A., & Tsangarides, C. (2014). “Redistribution, Inequality, and Growth”. IMF Staff Discussion Note.

18. Lustig, N. (ed.) (2018). The CEQ Handbook: A Guide to Assessing the Distributional Impact of Fiscal Policy. Brookings Institution Press.

Retos de la planificación en la administración pública

 

Autor: Edwin Rolando García Caal

30 de julio de 2024

Introducción

En América Latina la práctica de la planificación en la administración pública tiene un enfoque normativo. Así fue impulsado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) entre 1954 y 1963. (López, 2005, pág. 18) Para normar la planificación, se proponen los objetivos o fines institucionales y se establece la obligación legal de ir tras ellos. El error de este enfoque es que no permite mejorar la planificación en sí misma de una manera dinámica. (López, 2005, pág. 38) La gestión innovadora que se exige en la actualidad a las instituciones de gobierno enfrenta su principal desafío en lo difícil que resulta modificar las leyes que rigen la administración pública.

Cuando se pretende darle un giro al enfoque de la planificación en la administración pública se hace necesario cambiar las normas, establecer la obligación de uso del nuevo enfoque y establecer quiénes serán los responsables de verificar su cumplimiento. Cuando esto no es posible o por lo menos no es viable en el corto plazo, la planificación se orienta desde una Política General de Gobierno, pero dicha estrategia plantea problemas operativos. (SEGEPLAN, 2020) A esta conclusión llegan varios autores, cuando plantean que los enfoques de planificación no se ejecutan de manera tan sistemática y formal como se contemplan en sus desarrollos teóricos, por lo general, en las prácticas concretas coexisten elementos de distintos enfoques; por lo tanto, existen muchas diferencias entre el plano teórico y el operativo. (López, 2005, pág. 19)

Otras veces, la planificación en la administración pública es dirigida por fines supranacionales desde entidades que tienen cierto grado de poder sobre las decisiones públicas de los países. Tal es el caso del Consenso de Washington, que orientó la planificación de muchos países en la década de los ’80. (Castañeda & Díaz-Bautista, 2017) Otras orientaciones de la acción pública han sido dirigidas por la OMS, la OPS y recientemente las Naciones Unidas orientan hacia el cumplimiento de los ODS. (ONU, 2018)

Ahora bien, es posible establecer que el problema de la planificación no está dado en los fines que se persiguen en la administración pública, según lo dicta el mandato constitucional o un acuerdo internacional. El problema de la planificación está en la selección de los medios que permitan, en una realidad concreta, llevar a la práctica las acciones del gobierno (López, 2005, pág. 20) sobre todo, si el resultado no se percibe sino hasta el mediano o largo plazo, en un equilibrio dinámico que cambia de resultado conforme pasa el tiempo. Se agrava más el problema de la planificación cuando la administración pública está constituida por diferentes sectores que se intersecan en puntos coincidentes de intervención con diferentes tipos de recursos; o los beneficios de unos sectores actúan en detrimento de los beneficios de sectores paralelos.

Mientras tanto, a la par de la planificación en la administración pública, las corporaciones de mercado avanzan en la planificación bajo un método denominado “gobierno corporativo”, en donde la visión de la planificación no está orientada a un problema, sino al comportamiento organizacional que conduzca a mejores prácticas en los procesos de producción. Es decir que consideran que las cosas se están haciendo bien, pero pueden hacerse mejor (López, 2005, pág. 18) Este método de planificación responde a tres preguntas guía ¿Hacia dónde vamos? ¿Qué queremos alcanzar? ¿Qué debemos hacer? (López, 2005, pág. 65) Estos avances en el sector privado han dado pie a pensar que en la administración pública es posible abordar la planificación no solamente orientados en fines y objetivos, sino también en un ámbito metodológico moderno.

Es por eso que en épocas recientes surgió un nuevo método en planificación pública, fundamentado en el análisis racional para un mundo problemático. (López, 2005, pág. 18) El nombre del método es Gestión por resultados, que parte de un modelo conceptual de los problemas y sus posibles soluciones, con el fin de poder establecer intervenciones específicas por parte de las instituciones de la administración pública. Este modelo se implementó en Guatemala a partir del año 2013. La obligación de implementar este nuevo método, en el caso de la administración pública en Guatemala, se fundamentó en el Decreto Número 101-97, que en el artículo 8 señala al Ministerio de Finanzas Públicas y a la Secretaría General de Planificación de la Presidencia como los obligados a garantizar la vinculación plan-presupuesto. (CRG, 1997)

A pesar del esfuerzo que se ha aplicado, existe en la actualidad una agregación heterogénea de planes, los cuales carecen de sentido global. (López, 2005, pág. 56) La debilidad de la planificación, tal y como se concibe en la actualidad, estriba en que los indicadores que son requeridos para la explicación situacional y para la evaluación del nivel de logro no pueden ser calculados con la velocidad que requiere un eficiente sistema de seguimiento y control de la gestión. (López, 2005, pág. 56) El Instituto Nacional de Estadística señala falta de presupuesto para acelerar la actualización de los indicadores y el Monitoreo de la declaración de París se queja de la poca importancia que se le asigna a la planificación en la administración pública. (Survey, 2008)

A pesar de que en Guatemala se implementó la gestión por resultados desde ya más de una década, a la fecha no existe una investigación exhaustiva de los problemas que se abordan en los planes, por lo que no es posible fortalecer la gestión a partir de los diseños teóricos-conceptuales de la planificación que forman parte obligatoria del método. Por otro lado, se intenta planificar en la solución de problemas, pero se ignoran los principales problemas que el país afronta, tales como la desigual distribución de la riqueza, los problemas territoriales y culturales, la errónea forma de implantar impuestos y subsidios, la ineficiencia organizativa de la administración pública como efecto de la intervención política partidista en la conformación del recurso humano en las instituciones públicas, etc. Por tal razón, la importancia de la planificación ha sido relegada a lo operativo.

Por otro lado se ha realizado un esfuerzo enorme en articular las acciones entre instituciones públicas pero se ha trabajado poco en una alineación hacia el interior de la organización, para garantizar la correspondencia entre recursos humanos y fines institucionales. (López, 2005, pág. 46) Esto quiere decir que a los elementos externos, es necesario agregar que la administración pública también tiene que lidiar con recursos que son internos y en interacción con sus fortalezas y debilidades características de cada organización. (López, 2005, pág. 20) Esto, aunado a la incertidumbre política que no permite tener claro el escenario y los actores que implementarán lo planificado, obliga a hablar de futuros posibles, o afirmar que los avances en la planificación se enfocan en lo procedimental sobre cómo hacer planes y no en la forma de lograr efectividad en el cumplimiento de los planes, lo que enmarca su verdadera importancia.

La planificación en la administración pública

El “sueño del buen gobierno” sigue estando vigente y en un régimen efectivamente democrático, siempre debería estar presente. (Sánchez, 2003, pág. 15) Los ciudadanos esperan que en la gestión pública exista orden y un rumbo definido; que en las instituciones de gobierno existan buenos gestores y que se alcancen los resultados esperados. Sin embargo, cómo puede ser esto posible si desde el año 1996 el Gobierno de Guatemala orientó dentro de sus políticas de modernización del Estado, leyes para la “descentralización”, requerimiento planteado en la 54 sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas. (García, Manual de planificación para el sector público, 2005, pág. 4) Esto representa para el país decisiones independientes en 340 gobiernos municipales, 14 ministerios, 18 secretarías y otro número significativo de entidades autónomas, descentralizadas y de empresas públicas.

Los metodólogos señalan que la planificación en el sector público debe ser un proceso continuo y dinámico, no un ejercicio anual. Indican también que debe ser un proceso de toma de decisiones amparado, no solo una acción independiente de los cuerpos técnicos de las instituciones o un mecanismo para distribuir los ingresos asignados del erario público (García, Manual de planificación para el sector público, 2005, pág. 3). Para algunos autores, planificar también implica hacer pactos, en donde se negocian perspectivas que permitirán constituir un capital social futuro de convivencia y cooperativo entre empresarios, trabajadores, ciudadanos y gobierno. (López, 2005, pág. 83)

García (2005) indica que un enfoque de planificación apropiado debe permitir a las instituciones públicas adaptarse a las innovaciones tecnológicas permanentes o a los constantes cambios en la Gerencia o en la jefatura de los departamentos tras el cambio del poder político. Es decir que, uno de los beneficios de la planificación es permitir a las instituciones públicas responder de manera casi inmediata a los cambios en el ambiente de las organizaciones. (pág. 45) Eso significa mantener el rumbo a pesar de una alta tasa de rotación de personal, o el ingreso de nuevas instituciones no gubernamentales o la inclusión de las municipalidades al rol de las instituciones públicas tradicionales o a la delegación de nuevos roles por la vía legislativa.

Sánchez (2003) complementa esta afirmación señalando que los fines nacionales se renuevan constantemente. La imagen objetivo de una nación siempre es variable y relativa en el tiempo histórico. Depende de las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas y de cómo se configure la forma de ejercicio de los poderos públicos y de la relación entre éstos y de sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones. (pág. 17) Pero no se evalúan los fines, a pesar de los avances en la planificación en los últimos años, la evaluación ha estado concentrada en el “debido proceso” más que en el resultado y los logros efectivos que motivaron a planificar las intervenciones. Con esto se cae en el juego de la ambigüedad, a pesar que la planificación permite materializar las ambiguas orientaciones políticas de los planes de gobierno.

Sulbrandt (1989) definió que una táctica para definir los fines en el ámbito de la política es la ambigüedad. “Mientras más ambiguas sean las metas, mayor es la probabilidad de que grupos de oposición política no bloqueen la propuesta” (pág. 7) Eso no se puede cambiar, sin embargo, hacia el interior de la institución y con miras a la rendición de cuentas, esa ambigüedad debe convertirse en acciones medibles y comunicables, lo que se vuelve importante si se pretende la aprobación social. Otro elemento importante planteado por García (2005) indica que la planificación permite transformar la división y fragmentación pública, con sus consecuentes dinámicas de conflicto y consenso, en un acercamiento descentralizado del gobierno al ciudadano. (pág. 7)

La planificación no debe confundirse con la máquina productora de milagros; en cambio, es capaz de conciliar las turbulencias internas y externas que están siempre presentes en las instituciones públicas, con el fin de asegurar la implementación exitosa de sus fines, con una visión de largo plazo y una actuación de corto y mediano plazo. Donolo (1994), señala que para que los ciudadanos puedan controlar la política, a las autoridades y a los funcionarios, el proyecto de nación en la constitución política, debe convertirse en un plan, que precise lo más detalladamente posible, qué queremos ser, a dónde queremos llegar y cómo vamos a llegar. La planificación, entonces, se constituye en un instrumento para dar coherencia a los diversos actos de gobierno, configurados en las razones de interés público. La única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar. (Sánchez, 2003, pág. 16)

Pero es necesario asignarle mayor importancia a la planificación. Un elemento necesario para asignarle esta importancia es la señalada por Sánchez (2003), cuando explica que el norte de todo sistema de planificación debe ser el logro de la máxima eficiencia para los ciudadanos, en todas las dimensiones de la persona humana: como ciudadano que eligió a los gobernantes y exige resultados; como consumidor que debe satisfacer sus necesidades individuales y como contribuyente, que se despoja de sus recursos financieros individuales u organizacionales, al pagar impuestos, para financiar la provisión de bienes y servicios públicos y por tanto, tiene el derecho de exigir que sean bien asignados, bien utilizados y que le produzcan un beneficio concreto a la sociedad. (pág. 20) En ese sentido, la planificación permite una mejor rendición de cuentas y una calificación exitosa de la gestión pública.

La Constitución Política de la República de Guatemala asigna a la administración pública 6 funciones esenciales que deben estar legitimadas en la planificación y sin embargo, la práctica institucional de planificación ha olvidado algunas de estas asignaciones o las ha variado en alguna medida, desviando el actuar del gobierno hacia fines que no le son propios y que tergiversan su razón de ser.

La primera función a planificar es la organización gubernamental. La planificación en la administración pública no debe alejarse de sus funciones de organización gubernamental, ya que si únicamente se piensa en el beneficio del ciudadano, aparecen demandas de los propios funcionarios públicos alegando retrasos en el pago de sus salarios, tal como se reportó en los primeros meses del año 2022 en los Ministerio de Educación y de Salud. (Ponce, 2022)

La segunda función que debe ser planificada es la de financiación. La administración pública debe hacer posible el equilibrio de los ingresos y los gastos, de esa cuenta es necesario que en la planificación también se determinen las intervenciones que es necesario realizar para el establecimiento de impuestos en función de una imagen objetivo o una finalidad clara, que en este caso puede ser reducir el endeudamiento, incrementar los ingresos o reducir el gasto. (García, 2018, pág. 9)

La tercera función necesaria en la planificación de la administración pública es la provisión de bienes y servicios públicos. En este caso debe tenerse clara la finalidad de esta provisión. Esta provisión debe hacerse sin discriminación, por lo tanto, deben ser bienes y servicios con la característica de bienes públicos es decir sin la rivalidad de que si se da a una población no se da a otra, por ejemplo, agua, aire puro, bosques, ríos, playas y bienes de capital (puentes, carreteras, edificios públicos, parques, zonas biológicas protegidas, etc.), seguridad ciudadana, protección de la propiedad privada, certificaciones de nacimiento, entre otros. (García, 2018, pág. 9)

La cuarta función necesaria en la planificación de la administración pública es la función de redistribución del ingreso.  Es decir que se deben planificar las actividades del Estado dirigidas a modificar la distribución de la renta o de la riqueza que resultan de la actividad económica, esto no se hace regalando dinero, sino garantizando una adecuada remuneración de los factores de producción, por ejemplo con una ley del salario mínimo y la supervisión y fiscalización respectiva, o a través de servicios subsidiados como la enseñanza gratuita, siempre que no provoque discriminación. (García, 2018, pág. 10)

La quinta función que debe formar parte de la planificación en la administración pública es la función de regulación. El estado no solo está obligado a dar sino que también tiene la función de exigir el cumplimiento de las leyes y disposiciones administrativas, que los ciudadanos respeten los semáforos en rojo, que no contaminen, la necesaria regulación de la actividad económica; planificación que también debe incluir las acciones que castiguen el incumplimiento. (García, 2018, pág. 11)

La sexta función que debe ser fundamental en la planificación en la administración pública es la función estabilizadora. Es necesario planificar la forma de impedir las fluctuaciones perjudiciales en el desempleo, el analfabetismo, la pobreza, la inseguridad alimentaria, plagas, balanza de pagos, etc. En este espacio es en donde se encuentran la mayoría de problemas que se intentan resolver en la gestión por resultados, pero debe tomarse en cuenta que esta función es una de otras cinco funciones también importantes para el buen desempeño público. (García, 2018, pág. 11)

Peter Drucker (1954) indica que los beneficios de la planificación en las instituciones públicas son mayores, al analizarla en un contexto más amplio. Indica que los beneficios superan el proceso de evaluación, ya que incluye la mayor parte de los principios de administración más importantes y generalmente aceptados, lo que tiene que ver con la calidad, la misión, la visión y los objetivos estratégicos y operacionales. Permite sistematizar las experiencias internas de gestión, permite tener una visión de futuro, permite elevar cualitativamente el rendimiento respecto de las razones de interés público y justificar la existencia de la organización a la vez que fomenta una cultura institucional. (Sánchez, 2003, pág. 40)

Con lo escrito, es posible recordar lo que el ILPES planteó en el documento: Los fundamentos de la planificación del desarrollo en América Latina y el Caribe (2012, pág. 25) “Los aspectos positivos de la planificación no están desde luego cubiertos totalmente”. Esto refiere que es necesario ahondar en la calidad de los expertos planificadores y por otra parte, en la técnica de planificación, del desarrollo estadístico y de la extensión y profundidad de los diagnósticos. Sin embargo, los procesos se han refinado y aunque son perfectibles en muchos aspectos, por otra parte, han logrado solucionar muchos problemas en distintos países. Hay experiencia en planificación en la administración pública, hay una masa de información sobre lo que funciona y no funciona, lo cual debe someterse a un proceso de revisión y depuración, y por supuesto debe complementarse con investigaciones especiales.

Todos estos avances, muestran que sigue vigente la importancia de la planificación en la administración pública, a tal grado que ahora motivan la creación de sistemas de planificación al interior y entre países. El objetivo debe ser más global. Al reconocer su importancia se podría buscar la vinculación de los planes en forma más directa con las decisiones económicas y sociales y concretar el fruto de esta labor no solo en la colaboración para elaborar planes, sino en la creación de algunos órganos y mecanismos que hagan más fácil llevarlos a la práctica, en beneficio social, sectorial y nacional. (ILPES, 2012, pág. 27)

Conclusiones

Existen pocos estudios de las prácticas informales de la planificación, mientras tanto, se continúan teorizando las prácticas formales establecidas en la legislación.

Lo común en la planificación que se desarrolla en la administración pública es encontrar efectos contradictorios en la asignación de los recursos, aplicación de medidas descoordinadas y planes que se enfocan en la ejecución del presupuesto sin una apropiada búsqueda de la eficiencia y la eficacia de la gestión de recursos escasos.

Existe una desarticulación histórica entre el plan y el presupuesto. Lo que señala que hay cosas que se planifican y se ejecutan independientemente de la asignación de recursos y hay cosas que dependen directamente de una asignación de recursos en función de los fines del Estado pero que no aparecen dentro del presupuesto público.

Hay planes que se realizan sin una adecuada evaluación de la viabilidad política, económica, institucional y temporal, lo que evita su coherencia y factibilidad estratégica.

El análisis de la importancia de la planificación en la administración pública ha permitido identificar que hay planes que fallan simplemente porque no fueron apropiadamente comunicados a las partes; asimismo hay cosas que se están haciendo bien, pero no se planifica hacerlas mejor. Mientras tanto, la mayoría de planes pierden funcionalidad desde su inicio porque no fueron transferidos adecuadamente a las fuerzas operativas de la institución pública.

Otro elemento concluyente es que la evaluación no es la última fase de la planificación, sí lo es la realimentación y el aprendizaje a partir de las experiencias.

Finalmente, es importante reafirmar que hay error en tratar de simplificar la acción social que es compleja y que pertenece a un todo cohesionado. En ese sentido al simplificar las causas y los efectos de intervención se rompe la coherencia y se crea un conflicto interno que anula los efectos positivos de la planificación.

 

Recomendaciones

Orientar los procesos de planificación hacia un enfoque prospectivo, que permita visualizar un futuro diferente, y en esa medida, alejar el pensamiento de la administración pública de una sociedad problematizada eternamente.

Al intentar resolver problemas a través de la planificación no se deben perder de vista cuáles son las funciones que le corresponden al Estado y deben ser planificadas por la administración pública, en función de lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala sin perder la esencia económica del Estado.

El proceso de planificación de la administración pública debe fundamentarse en los principios económicos: recursos limitados para necesidades ilimitadas.

Coordinación interinstitucional en el uso de instrumentos de asignación de recursos, técnicas de planeación y estrategias de intervención

La planificación debe incluir la optimización de la estructura administrativa, para que los resultados se fundamenten no solo en la estrategia de intervención sino en la eficiencia de los servidores públicos contratados en cada entidad

La planificación debe asignar una buena parte del esfuerzo en establecer la forma eficiente de medir los resultados, a través de un proceso de evaluación planificado.

La planificación no debe ser una sola, integrada en la alta dirección, debe constituirse en un ciclo que se abre y cierra en cada uno de los niveles de la organización: operativo, táctico y corporativo.

La planificación debería permitir también una modernización en las estructuras de la administración pública.

 

Bibliografía

Castañeda, V., & Díaz-Bautista, O. (enero-junio de 2017). El consenso de Washington: algunas implicaciones para América Latina. Apuntes del CENES, 36(63), 15-41.

CRG. (1997). Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto Número 101-97 y su Reglamento. Guatemala: Congreso de la Repúglica de Guatemala.

Donolo, C. (1994). El sueño del buen gobierno, apología del régimen democrático. Buenos Aires: Ediciones Nueva Visión.

García, E. (2005). Manual de planificación para el sector público. Guatemala: ICIAAD. Obtenido de https://www.yumpu.com/es/document/view/13460519/garcia-e-2005-manual-de-planificacion-iciaad

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Investigación estadística: análisis descriptivo y su relación con el análisis exploratorio de datos

Edwin Rolando García Caal

El análisis exploratorio de datos tiene como objetivo entender de forma preliminar las características de las variables que se estudian en una investigación estadística. El proceso implica evaluar la calidad de los datos y entender lo que explican. Evaluar la calidad de los datos refiere el cumplimiento de condiciones señaladas como premisas estadísticas y la identificación de posibles errores, tales como ausencia de datos, datos incorrectos, codificación errónea, presencia de datos atípicos y relaciones no esperadas entre los datos (redundancia). Las técnicas que cumplen este objetivo son el examen numérico y de representación gráfica, resúmenes de los aspectos significativos, indagar relaciones entre las variables, medición del grado de relación, descubrir valores predeterminados, establecer una estructura compacta de la data, elaboración de listas, estructuras, subestructuras y anidación.

Entre los aspectos significativos a investigar están el número total de observaciones, el conjunto total de los datos, el número total de variables, el rango temporal que ofrecen. La representación gráfica puede hacerse utilizando histogramas, gráficos de líneas, gráficos de barras, gráficos de sectores, gráficos combinados, entre otros. El objetivo de graficar es poder establecer el comportamiento de la distribución de los datos. Al graficar los datos es posible establecer sesgos, tendencias, aspectos de normalidad y la distancia de los valores a los extremos 0-100.

Las herramientas que sirven a este propósito pueden ser el lenguaje de programación R, eviews, estata, statistic, spss, epidat, Infostat, entre otros.

Los pasos recomendados para hacer el análisis exploratorio son:

· El análisis de recogida, que incluye el ajuste de los tipos de variables, la detección y el tratamiento de datos ausentes, la identificación de datos atípicos y la medición de los grados de correlación entre las variables.

· El ajuste de los tipos de variables, que surge al verificar que cada variable esté almacenada con el tipo de valor que le corresponde, por ejemplo, los valores cualitativos en variables cualitativas y los valores numéricos representados en números. Esto significa diferenciar adecuadamente números, caracteres, categorías, variables lógicas y variables de intervalo temporal.

· La detección de datos ausentes, que incluye datos perdidos, celdas vacías y clasificaciones NA. Estos en la mayoría de casos son errores de la recogida de datos y otros en la transcripción. Si los datos ausentes tienen un porcentaje superior al 50% se catalogan como ausencias significativas y por lo tanto, a partir de esta anomalía es necesario repensar la utilización de los datos.

· El tratamiento de datos ausentes, que incluye rellenar los valores ausentes con la media, la mediana o el valor más frecuente de cada variable. Completar los valores que faltan con el valor que esté directamente antes o después de la fila o columna del registro. Completar todos los datos faltantes con cero, si se trata de valores numéricos, aunque este proceso es poco aconsejable por el impacto que tiene sobre los parámetros estadísticos. Eliminar toda la información de filas con valores ausentes, siempre que dicha eliminación no afecte significativamente la cantidad total de los datos y finalmente, de forma abrupta analizar el contexto para rehacer la recogida de datos. El respecto es importante considerar si los datos ausentes pueden modificar los resultados del futuro análisis o introducir algún tipo de sesgo.

· La identificación de datos atípicos, que incluye considerar los valores anómalos a partir de rangos o magnitudes preestablecidas. Estos valores pueden afectar los resultados, por lo tanto, lo recomendable es reducir su influencia en los análisis. Hay que tomar en cuenta que eliminar los datos atípicos no es la solución, a menos que efectivamente se identifique que fue un error. Sustituirlos por la media o la mediana tampoco es recomendable. Esto puede afectar tanto la distribución de las variables como los resultados futuros, introducir sesgos o bien afectar a las varianzas o a las variables de interés. Para verificar estos extremos es necesario realizar los análisis con y sin valores atípicos. Si el efecto es mínimo entonces se justifica su eliminación. Si es sustancial entonces no deberían ser ignorados sin justificación. Cada decisión que se tome debe ser documentada para que los analistas comprendan las posibles transformaciones efectuadas. Los gráficos de cajas y bigotes aportan una representación visual de los datos atípicos.

· Medir la correlación de variables, que incluye determinar la relación lineal, la fuerza y la dirección de la relación entre variables. La correlación positiva o inversa no necesariamente puede identificar una relación causa-efecto, ya que puede tratarse de una correlación ficticia entre variables independientes. Una correlación fuerte puede inducir a establecer una redundancia de información, lo que se soluciona eliminando una de las variables. La técnica que permite esta acción es el análisis de componentes principales.

El análisis exploratorio debe ser una acción previa al análisis descriptivo, ya que este segundo, implica establecer indicadores a través de medias, razones, promedios y proporciones que permitan dar una explicación a los hechos y en consecuencia permitir la búsqueda de soluciones. El análisis descriptivo permite describir las características de los datos y sus tendencias y a partir de esta información hacer extrapolaciones o conclusiones que es posible aplicar al resto de individuos que no se consideraron en la muestra. Dar una explicación de un fenómeno observado obliga a disponer de una herramienta rigurosa que permita garantizar la calidad de las conclusiones y eliminar en gran medida la subjetividad del observador. El análisis estadístico incluye el cálculo de las medidas de tendencia central (media aritmética, mediana, moda y media geométrica), las medidas de dispersión (varianza, desviación típica, coeficiente de variación, recorrido, recorrido intercuartílico, cuantiles, coeficiente de asimetría, curtosis, correlación).

Estudio de caso: los hogares comunitarios del municipio XY

                                                                                                      Edwin Rolando García Caal

En un municipio se censaron 45,000 viviendas con familias de entre 5 y 3 miembros. Luego de una reunión en el salón comunal, los representantes de las colonias hablaron de la pobreza en la que se encontraban las familias, debido a que en cada hogar sólo el hombre trabajaba y las mujeres no podían hacerlo porque tenían que cuidar a sus hijos menores de 5 años.

Alguien propuso una solución. Que en cada colonia se buscara una mamá dispuesta a cuidar a los niños de los vecinos a cambio de un salario. Ese salario lo pagarían el resto de mamás que saldrían a trabajar. Para que el cuidado de los niños fuera satisfactorio, las mamás que saldrían a trabajar aportarían una cuota mensual para la mamá cuidadora, de tal forma que su remuneración fuera “una muy buena remuneración”. Las mamás que salieron a trabajar obtuvieron trabajos de 3,000 quetzales y entre todas pagaban a la mamá que cuidaba a sus hijos  un salario mensual de 5,000 quetzales, aduciendo que esto estaba fundamentado en la solidaridad.

Al primer mes ya se encontraban en cuidado comunitario 90,000 niños y el éxito del proyecto permitió llegar al segundo mes con 100,000 niños en cuidado comunitario.

Con hombres y mujeres trabajando, el municipio empezó a salir de la pobreza, dejaron de existir casas de lámina, de madera y de cartón. Las colonias construían casas de block, muchas familias compraron carro, hasta construyeron casas de segundo nivel. Todos estaban muy felices.

Pero... Las nuevas generaciones de hogares iniciaron a protestar porque se preguntaban cómo es posible que el salario de las cuidadoras comunitarias fuera mayor al salario mínimo y aún más, era inaudito que ganaran más que el salario que ganaban las mujeres que aportaban para dicho salario. El Gobierno recibió las denuncias y convocó a las cuidadoras para conformar una Junta Directiva, que permitiera responder en conjunto a las demandas. El Presidente de esa Junta Directiva sería nombrado por el Gobierno. Por su lado las organizaciones de vecinos de las colonias iniciaron acusaciones ante la organización de cuidadoras, eso en los tribunales de Justicia, para obligar a las cuidadoras comunitarias a tener certificación de salud, explicaron que al ser un servicio de Gobierno, las cuidadoras debían garantizar cuidados de calidad para los niños. Tenían que subcontratar guardias de seguridad privada para cuidar las casas de cuidado comunitario y también debían presentar estados financieros debidamente auditados para explicar cómo utilizaban los 5,000 quetzales que recibían con los impuestos que aportaban las familias.

El Gobierno, envió comisiones de la Contraloría General de Cuentas para hacer auditorías a las cuidadoras comunitarias y dijo que tenían que responder entre todas a través de la Junta Directiva por ser ellos los representantes y debían responder como una sola institución a las demandas de la población.

Un siguiente presidente del Gobierno, decidió que siendo las casas de cuidado comunitario una institución pública, estaban obligadas a recibir a los hijos de los empleados del gobierno que se encontraban en el municipio vecino y así lo hicieron. Sin embargo, como el gobierno no está obligado a pagarle a las instituciones de gobierno, el cuidado de estos niños del municipio vecino sería gratuito. Es decir que el Gobierno no daría ninguna aportación a las casas de cuidado comunitario.

Debido a que la cantidad de niños a cuidar era demasiada, las mujeres encargadas de las casas comunitarias salieron a buscar trabajo y con su salario completaban los gastos que era necesario hacer para pagar el guardia de seguridad y comprar los insumos para mantener las normas ISO 9,000 que debían garantizar según los requerimientos de la población.

Muchas familias están inconformes con la calidad de los cuidados que los niños reciben y han decidido demandar a las casas de cuidado comunitario ya que están pagando por el servicio, no es algo regalado y por lo tanto, quieren recibir un servicio de calidad. Quienes más demandas están planteando son los trabajadores del Gobierno quienes exigen calidad a cambio de sus impuestos.

Los trabajadores del gobierno, al ver que es muy oneroso poner denuncias con el auxilio de un abogado, han acudido a la Procuraduría de los Derechos Humanos y son los Delegados de Derechos Humanos los que están visitando los hogares comunitarios y exigiendo servicios de calidad, ya que según explican, ese es el servicio que las familias están pagando y el Gobierno debe garantizar los derechos de los ciudadanos. Señalan que los hogares comunitarios son un derecho social.

La Junta Directiva de las casas de cuidado comunitario ha sacado un pronunciamiento, señalando que los 5,000 que reciben de salario no es suficiente y por lo tanto, solicitan que la población pague más. En respuesta conjunta, los hogares, el procurador de derechos humanos, los jueces y los ministros de Gobierno se han dado a la tarea de vociferar que primero se mejore la calidad de la atención, que primero se amplíe el espacio en donde los niños puedan jugar dentro de las casas de cuidado comunitario y después se hable de pedir más dinero, pero que consideran un mal uso de los recursos, proponiendo algunos que mejor se privatice el servicio y que sean las empresas privadas las que se hagan cargo, ya que estas entidades garantizan una mejor calidad de la atención.

Para  minimizar la mala calidad de la atención, algunos jueces han puesto amparos en favor de una empresa que vende los pañales desechables más caros y con esto están obligando a las casas de cuidado comunitario a comprar sólo de esos pañales. Desobedecerlos se pagaría con prisión.

Planteamientos a resolver

¿Cuáles serían por lo menos 5 propuestas que permitan poner fin a los problemas de las casas de cuidado comunitario en el municipio XY?