Introducción
En América
Latina la práctica de la planificación en la administración pública tiene un
enfoque normativo. Así fue impulsado por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) entre 1954 y 1963.
Cuando se
pretende darle un giro al enfoque de la planificación en la administración
pública se hace necesario cambiar las normas, establecer la obligación de uso
del nuevo enfoque y establecer quiénes serán los responsables de verificar su
cumplimiento. Cuando esto no es posible o por lo menos no es viable en el corto
plazo, la planificación se orienta desde una Política General de Gobierno, pero
dicha estrategia plantea problemas operativos.
Otras
veces, la planificación en la administración pública es dirigida por fines
supranacionales desde entidades que tienen cierto grado de poder sobre las
decisiones públicas de los países. Tal es el caso del Consenso de Washington, que
orientó la planificación de muchos países en la década de los ’80.
Ahora bien,
es posible establecer que el problema de la planificación no está dado en los
fines que se persiguen en la administración pública, según lo dicta el mandato
constitucional o un acuerdo internacional. El problema de la planificación está
en la selección de los medios que permitan, en una realidad concreta, llevar a
la práctica las acciones del gobierno
Mientras
tanto, a la par de la planificación en la administración pública, las
corporaciones de mercado avanzan en la planificación bajo un método denominado “gobierno
corporativo”, en donde la visión de la planificación no está orientada a un
problema, sino al comportamiento organizacional que conduzca a mejores
prácticas en los procesos de producción. Es decir que consideran que las cosas
se están haciendo bien, pero pueden hacerse mejor
Es por eso
que en épocas recientes surgió un nuevo método en planificación pública, fundamentado
en el análisis racional para un mundo problemático.
A pesar del
esfuerzo que se ha aplicado, existe en la actualidad una agregación heterogénea
de planes, los cuales carecen de sentido global.
A pesar de
que en Guatemala se implementó la gestión por resultados desde ya más de una
década, a la fecha no existe una investigación exhaustiva de los problemas que
se abordan en los planes, por lo que no es posible fortalecer la gestión a
partir de los diseños teóricos-conceptuales de la planificación que forman
parte obligatoria del método. Por otro lado, se intenta planificar en la
solución de problemas, pero se ignoran los principales problemas que el país afronta,
tales como la desigual distribución de la riqueza, los problemas territoriales
y culturales, la errónea forma de implantar impuestos y subsidios, la
ineficiencia organizativa de la administración pública como efecto de la
intervención política partidista en la conformación del recurso humano en las
instituciones públicas, etc. Por tal razón, la importancia de la planificación
ha sido relegada a lo operativo.
Por otro
lado se ha realizado un esfuerzo enorme en articular las acciones entre
instituciones públicas pero se ha trabajado poco en una alineación hacia el
interior de la organización, para garantizar la correspondencia entre recursos
humanos y fines institucionales.
La planificación en la
administración pública
El “sueño
del buen gobierno” sigue estando vigente y en un régimen efectivamente democrático,
siempre debería estar presente.
Los
metodólogos señalan que la planificación en el sector público debe ser un
proceso continuo y dinámico, no un ejercicio anual. Indican también que debe
ser un proceso de toma de decisiones amparado, no solo una acción independiente
de los cuerpos técnicos de las instituciones o un mecanismo para distribuir los
ingresos asignados del erario público
García (2005)
indica que un enfoque de planificación apropiado debe permitir a las
instituciones públicas adaptarse a las innovaciones tecnológicas permanentes o
a los constantes cambios en la Gerencia o en la jefatura de los departamentos
tras el cambio del poder político. Es decir que, uno de los beneficios de la
planificación es permitir a las instituciones públicas responder de manera casi
inmediata a los cambios en el ambiente de las organizaciones.
Sánchez
(2003) complementa esta afirmación señalando que los fines nacionales se
renuevan constantemente. La imagen objetivo de una nación siempre es variable y
relativa en el tiempo histórico. Depende de las transformaciones sociales,
económicas y tecnológicas y de cómo se configure la forma de ejercicio de los
poderos públicos y de la relación entre éstos y de sus interacciones con los
ciudadanos y sus organizaciones.
Sulbrandt
La
planificación no debe confundirse con la máquina productora de milagros; en
cambio, es capaz de conciliar las turbulencias internas y externas que están
siempre presentes en las instituciones públicas, con el fin de asegurar la
implementación exitosa de sus fines, con una visión de largo plazo y una
actuación de corto y mediano plazo. Donolo
Pero es
necesario asignarle mayor importancia a la planificación. Un elemento necesario
para asignarle esta importancia es la señalada por Sánchez (2003), cuando
explica que el norte de todo sistema de planificación debe ser el logro de la
máxima eficiencia para los ciudadanos, en todas las dimensiones de la persona
humana: como ciudadano que eligió a los gobernantes y exige resultados; como
consumidor que debe satisfacer sus necesidades individuales y como
contribuyente, que se despoja de sus recursos financieros individuales u
organizacionales, al pagar impuestos, para financiar la provisión de bienes y
servicios públicos y por tanto, tiene el derecho de exigir que sean bien
asignados, bien utilizados y que le produzcan un beneficio concreto a la
sociedad.
La
Constitución Política de la República de Guatemala asigna a la administración
pública 6 funciones esenciales que deben estar legitimadas en la planificación
y sin embargo, la práctica institucional de planificación ha olvidado algunas
de estas asignaciones o las ha variado en alguna medida, desviando el actuar del
gobierno hacia fines que no le son propios y que tergiversan su razón de ser.
La primera
función a planificar es la organización gubernamental. La planificación en la
administración pública no debe alejarse de sus funciones de organización gubernamental,
ya que si únicamente se piensa en el beneficio del ciudadano, aparecen demandas
de los propios funcionarios públicos alegando retrasos en el pago de sus
salarios, tal como se reportó en los primeros meses del año 2022 en los
Ministerio de Educación y de Salud.
La segunda
función que debe ser planificada es la de financiación. La administración
pública debe hacer posible el equilibrio de los ingresos y los gastos, de esa
cuenta es necesario que en la planificación también se determinen las
intervenciones que es necesario realizar para el establecimiento de impuestos
en función de una imagen objetivo o una finalidad clara, que en este caso puede
ser reducir el endeudamiento, incrementar los ingresos o reducir el gasto.
La tercera
función necesaria en la planificación de la administración pública es la
provisión de bienes y servicios públicos. En este caso debe tenerse clara la
finalidad de esta provisión. Esta provisión debe hacerse sin discriminación,
por lo tanto, deben ser bienes y servicios con la característica de bienes
públicos es decir sin la rivalidad de que si se da a una población no se da a
otra, por ejemplo, agua, aire puro, bosques, ríos, playas y bienes de capital
(puentes, carreteras, edificios públicos, parques, zonas biológicas protegidas,
etc.), seguridad ciudadana, protección de la propiedad privada, certificaciones
de nacimiento, entre otros.
La cuarta
función necesaria en la planificación de la administración pública es la
función de redistribución del ingreso. Es
decir que se deben planificar las actividades del Estado dirigidas a modificar
la distribución de la renta o de la riqueza que resultan de la actividad
económica, esto no se hace regalando dinero, sino garantizando una adecuada
remuneración de los factores de producción, por ejemplo con una ley del salario
mínimo y la supervisión y fiscalización respectiva, o a través de servicios
subsidiados como la enseñanza gratuita, siempre que no provoque discriminación.
La quinta
función que debe formar parte de la planificación en la administración pública
es la función de regulación. El estado no solo está obligado a dar sino que
también tiene la función de exigir el cumplimiento de las leyes y disposiciones
administrativas, que los ciudadanos respeten los semáforos en rojo, que no
contaminen, la necesaria regulación de la actividad económica; planificación
que también debe incluir las acciones que castiguen el incumplimiento.
La sexta
función que debe ser fundamental en la planificación en la administración
pública es la función estabilizadora. Es necesario planificar la forma de
impedir las fluctuaciones perjudiciales en el desempleo, el analfabetismo, la
pobreza, la inseguridad alimentaria, plagas, balanza de pagos, etc. En este
espacio es en donde se encuentran la mayoría de problemas que se intentan
resolver en la gestión por resultados, pero debe tomarse en cuenta que esta
función es una de otras cinco funciones también importantes para el buen
desempeño público.
Peter
Drucker (1954) indica que los beneficios de la planificación en las
instituciones públicas son mayores, al analizarla en un contexto más amplio. Indica
que los beneficios superan el proceso de evaluación, ya que incluye la mayor
parte de los principios de administración más importantes y generalmente
aceptados, lo que tiene que ver con la calidad, la misión, la visión y los
objetivos estratégicos y operacionales. Permite sistematizar las experiencias
internas de gestión, permite tener una visión de futuro, permite elevar
cualitativamente el rendimiento respecto de las razones de interés público y
justificar la existencia de la organización a la vez que fomenta una cultura
institucional.
Con lo
escrito, es posible recordar lo que el ILPES planteó en el documento: Los
fundamentos de la planificación del desarrollo en América Latina y el Caribe
Todos estos
avances, muestran que sigue vigente la importancia de la planificación en la
administración pública, a tal grado que ahora motivan la creación de sistemas
de planificación al interior y entre países. El objetivo debe ser más global.
Al reconocer su importancia se podría buscar la vinculación de los planes en
forma más directa con las decisiones económicas y sociales y concretar el fruto
de esta labor no solo en la colaboración para elaborar planes, sino en la
creación de algunos órganos y mecanismos que hagan más fácil llevarlos a la
práctica, en beneficio social, sectorial y nacional.
Conclusiones
Existen
pocos estudios de las prácticas informales de la planificación, mientras tanto,
se continúan teorizando las prácticas formales establecidas en la legislación.
Lo común en
la planificación que se desarrolla en la administración pública es encontrar efectos
contradictorios en la asignación de los recursos, aplicación de medidas
descoordinadas y planes que se enfocan en la ejecución del presupuesto sin una
apropiada búsqueda de la eficiencia y la eficacia de la gestión de recursos
escasos.
Existe una
desarticulación histórica entre el plan y el presupuesto. Lo que señala que hay
cosas que se planifican y se ejecutan independientemente de la asignación de
recursos y hay cosas que dependen directamente de una asignación de recursos en
función de los fines del Estado pero que no aparecen dentro del presupuesto
público.
Hay planes
que se realizan sin una adecuada evaluación de la viabilidad política, económica,
institucional y temporal, lo que evita su coherencia y factibilidad
estratégica.
El análisis
de la importancia de la planificación en la administración pública ha permitido
identificar que hay planes que fallan simplemente porque no fueron apropiadamente
comunicados a las partes; asimismo hay cosas que se están haciendo bien, pero
no se planifica hacerlas mejor. Mientras tanto, la mayoría de planes pierden
funcionalidad desde su inicio porque no fueron transferidos adecuadamente a las
fuerzas operativas de la institución pública.
Otro
elemento concluyente es que la evaluación no es la última fase de la
planificación, sí lo es la realimentación y el aprendizaje a partir de las
experiencias.
Finalmente,
es importante reafirmar que hay error en tratar de simplificar la acción social
que es compleja y que pertenece a un todo cohesionado. En ese sentido al
simplificar las causas y los efectos de intervención se rompe la coherencia y
se crea un conflicto interno que anula los efectos positivos de la
planificación.
Recomendaciones
Orientar
los procesos de planificación hacia un enfoque prospectivo, que permita
visualizar un futuro diferente, y en esa medida, alejar el pensamiento de la
administración pública de una sociedad problematizada eternamente.
Al intentar
resolver problemas a través de la planificación no se deben perder de vista
cuáles son las funciones que le corresponden al Estado y deben ser planificadas
por la administración pública, en función de lo que establece la Constitución
Política de la República de Guatemala sin perder la esencia económica del
Estado.
El proceso
de planificación de la administración pública debe fundamentarse en los
principios económicos: recursos limitados para necesidades ilimitadas.
Coordinación
interinstitucional en el uso de instrumentos de asignación de recursos,
técnicas de planeación y estrategias de intervención
La
planificación debe incluir la optimización de la estructura administrativa,
para que los resultados se fundamenten no solo en la estrategia de intervención
sino en la eficiencia de los servidores públicos contratados en cada entidad
La
planificación debe asignar una buena parte del esfuerzo en establecer la forma
eficiente de medir los resultados, a través de un proceso de evaluación
planificado.
La
planificación no debe ser una sola, integrada en la alta dirección, debe constituirse
en un ciclo que se abre y cierra en cada uno de los niveles de la organización:
operativo, táctico y corporativo.
La
planificación debería permitir también una modernización en las estructuras de
la administración pública.
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