Política industrial: éxito y fracaso... parte II

Edwin Rolando García Caal

Los países del este asiático emprendieron el camino de la industrialización con ideas claras respecto de las fallas de coordinación del mercado, especialmente en las primeras etapas del desarrollo industrial. Sus políticas hicieron hincapié en conductas cooperativas entre las firmas privadas y en estándares de transparencia en el desempeño. Para esto tuvieron una selectiva y muchas veces muy fuerte intervención gubernamental. En el mismo análisis es posible identificar medidas de política muy específicas. Al respecto se realizó el estudio denominado “The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy” realizado por el Banco Mundial (1993) y dirigido por J. Page. Es claro que en estos países el gobierno intervino sistemáticamente y a través de múltiples canales. Dos fueron las vías de intervención. La primera de ellas se enfocó en los equilibrios macro económicos. La segunda vía se enfocó en intervenciones selectivas a las fallas del mercado. Sin embargo, todos los países tuvieron clara la idea de que el proceso de industrialización no tiene una explicación única. En ese sentido lo que para unos países era una falla de mercado para otros países del mismo este asiático no lo era. Esto dependía de sus objetivos.

En la primera vía, la estabilidad macro económica se garantizó a través de grandes inversiones en capital humano, sistemas financieros estables y seguros, limitadas distorsiones de precios y apertura a la tecnología extranjera. El gobierno motivó tasas de interés positivas pero bajas, posibilitó el crédito dirigido, realizó una promoción industrial selectiva y estableció políticas comerciales de empuje exportador. Se garantizó el marco para las inversiones privadas a través de incrementar la integridad del sistema bancario de tal forma que se incrementaran los niveles de ahorro con ahorristas no tradicionales (todos los bancos en la República de Corea y de las provincias de Taiwan eran de propiedad pública). Las políticas educativas se focalizaron en la educación primaria y secundaria para generar rápidos incrementos en las habilidades de la fuerza de trabajo. Para mantener un estado fuerte, se garantizó el capital humano de las instituciones de gobierno a través de las contrataciones de los servidores públicos con un servicio civil de alta calidad, capaz de verificar el desempeño de los empleados públicos. Se garantizó el puesto de trabajo pero a la vez se garantizó la calidad del servicio del empleado público. El gobierno no suplantó a las empresas sino buscó fortalecer sus limitaciones. Los entes de dirección económica, mantuvieron una distorsión de precios dentro de un rango permisible.  

En la segunda vía, inicialmente los países se abrieron a la tecnología exterior con características de bien público. No era posible motivar un rápido crecimiento si no se lograba aprovechar las tecnologías disponibles internacionalmente. Sin embargo, evitaron las tecnologías experimentales y las tecnologías muy anticuadas. Asimismo, no se pusieron como meta crear nuevas industrias sino mejorar la productividad física de las existentes. El gobierno estaba en busca del empresario innovador para llenar horizontalmente aquellos mercados incompletos. En la República de Corea se optó por los carteles industriales. En Taiwan se optó por el apoyo a las pequeñas y medianas empresas. En Corea, Taiwan y Japón se siguió en la ruta de las empresas públicas mientras que en Dinamarca, Suecia, Finlandia, Tailandia, Malasia e Indonesia se optó por las empresas transnacionales. Cuando se encontró heterogeneidad entre firmas de una misma industria, antes de hacer grandes inversiones en investigación y desarrollo se promovió una rápida difusión de las tecnologías disponibles internacionalmente. Se apoyó a aquellas firmas que demostraron capacidad para competir con los países desarrollados con más rapidez que el resto. Japón, Corea y Taiwan realizaron promoción de las exportaciones con una limitada liberalización de las importaciones. Hong Kong y Singapur iniciaron la promoción de las exportaciones con una liberalización total de las importaciones.

Con el objetivo de incrementar la productividad, intervinieron los mercados seleccionados de una forma tan rigurosa pero amparada por la fuerte institucionalidad del Gobierno. Algunos países motivaron un incremento en la innovación a través de certámenes económicos públicos, que combinaron la competencia con los beneficios de la cooperación entre las firmas y el gobierno, asimismo permitieron la competencia y cooperación en el sector privado específico. El gobierno establecía las recompensas según el desempeño de las empresas. Los resultados eran verificados por las firmas que competían y por el gobierno. Al respecto se contaba con jueces competentes e imparciales. Quien mayor innovación lograba recibía la recompensa. El gobierno fue el encargado de diseñar los certámenes para que fueran inmunes a interferencias políticas. Las políticas agrícolas forzaron el cambio en la productividad pero sin cargar excesivamente de impuestos a la economía rural. Las fallas de mercado se estudiaron a nivel micro económico. Para resolverlas fueron evaluados los contextos locales, las capacidades tecnológicas endógenas alcanzadas por la industria, la capacidad para la transferencia y la necesidad del involucramiento o no del gobierno.  Se evaluó la necesidad de hacer una intervención continua o momentánea.

La experiencia de los países del este asiático muestra que los casos exitosos se deben a un conjunto de variables y al funcionamiento global del sistema. El cambio propicio incluye un Estado con instituciones sólidas y una adecuada promoción de la competitividad, en la línea de las ventajas comparativas. Promover una adecuada política industrial parece exigir entre sus características el poder de constituirse en un marco necesario para conformar el entorno de las firmas, considerando la infraestructura física, el aparato científico tecnológico, la educación orientada a la innovación, la red de proveedores y sub contratistas, los sistemas de distribución y comercialización, los valores culturales, las instituciones, el marco jurídico, metas de largo plazo pero con acciones con efectos de corto plazo, un proceso endógeno continuo, con responsabilidad de los empresarios y un sector público capaz de sancionar el comportamiento ineficiente, sin apadrinar la falta de competitividad.

El reto de la industrialización hoy, trae consigo prohibiciones interesantes. No es posible mantener bajos salarios, afectar el medio ambiente, hacer sobre protección de las firmas, dar elevados subsidios a las exportaciones, olvidar el beneficio social de las políticas. Todo ello depende y exige una elevada capacidad y creatividad gubernamental para diseñar y llevar a cabo las acciones sobre los distintos agentes económicos. Asimismo, el gobierno debe tener la capacidad institucional necesaria para mantener un marco macro económico consistente con la política industrial que se establezca y en lo que le compete mejorar el capital humano, hacer evaluación exante, durante y expost, en total transparencia, con objetivos claros y elementos de promoción decrecientes que permitan el paso de un sistema de premios a uno de castigos. Claro que los procesos de aprendizaje no surgen automáticamente, por eso también es importante saber que se cometerán errores, pero es mucho mejor cometerlos si resultan de esfuerzos dirigidos y no de resultados casuales.

Para ampliar y discutir:

Qué papel tiene la educación universitaria dentro del tema de la política industrial?

Documentos consultados: Kosacoff y Ramos, 1999. El debate sobre política fiscal. CEPAL.

La política industrial y las externalidades

Edwin Rolando García Caal

Existen externalidades que inhiben la actividad industrial o por lo menos reducen significativamente las inversiones en este sector. Una de ellas es la inversión en investigación y desarrollo. Es bien sabido que el conocimiento no puede contenerse. Por lo menos no por mucho tiempo, ya que tiene la característica de un bien público. Un bien público en el análisis económico es aquel que tiene dos características específicas, la primera es la “no exclusión” y la segunda la “no rivalidad”.

Un bien no excluyente es cualquier bien cuyo derecho de propiedad lo tiene el comprador pero el disfrute de su consumo no lo tiene únicamente el comprador. Existen muchos otros consumidores del bien que disfrutan de sus beneficios sin haber pagado por ello, pero cobrarles sería cosa difícil. Un ejemplo claro es la compra de luces de bengala. Imaginemos que una persona compra 100 luces de bengala porque le gusta ver el cielo iluminado con las luces de colores que se dispersan aleatoriamente en una combinación sin fin de formas y expresiones. Sin embargo, al prender las luces no puede excluir de su disfrute a todos aquellos que desde el mismo lugar o desde otra posición cercana pueden también disfrutar de las mismas luces que el comprador contempla.

Lo mismo ocurre con el pago de una canción en un programa radial de complacencias. Cuando una persona llama a la estación para solicitar una canción preferida, ya sea por recuerdos, por nostalgia o por cualquiera otra razón, está asumiendo el costo de escuchar la canción. Dicho costo es equivalente al pago de la llamada telefónica, no obstante al momento de escuchar la canción no puede hacer nada para excluir o evitar que otros radioescuchas también escuchen la canción cuyo costo de complacencia asumió.

La segunda característica de los bienes públicos es la no rivalidad. Esto significa que el consumo hecho por un individuo no impide el consumo que otro individuo pueda hacer del mismo bien. Un bien económico no público sí tiene la característica de rivalidad. Si usted se consume una manzana, ninguna otra pesona podrá consumirse la misma manzana; podrá consumirse otra manzana, pero nunca la misma manzana que usted ya consumió. Por lo menos no en el mismo estado de la materia. Sin embargo, una película es un bien no rival. Por ejemplo, si usted pagó para ver la película y le pagó a su pareja la entrada al cine para ver la misma película, ambos pueden verla sin rivalidad. Pueden hacer consumo simultaneo del bien sinq ue eso cause ningún inconveniente. Es más, usted pagó para que su consumo se hiciera al mismo tiempo, aunque si deciden er la película a distinta hora cada uno, también tendrán el mismo nivel de satisfacción y quien sonsumió antes o disfrutó antes del bien adquirido no tiene ventaja sobre quien disfrutó de la película en otro momento, ya sea en segundo lugar, o en tercero o en cuarto. Para todos, el disfrute de la misma película proporciona la satisfacción esperada y nada importa quien haya entrado primero al cine. Eso lo hace un bien público.

 

La investigación y desarrollo en la industria, también tiene característica de bien público. Porque significa creación de conocimiento y el conocimiento no puede ocultarse. Es inevitable que los frutos del esfuerzo de investigación de una industria se expandan a través de la sociedad. Esta característica de la investigación industrial hace que ninguna industria quiera invertir en este tipo de actividades. Cada firma asume que le está pagando el ingreso a otra firma de la competencia. Beneficiar a otras industrias pagando proyectos de investigación y desarrollo es llamada una externalidad positiva (un beneficio que no es para la industria que lo genera). Arrow, 1962; Griliches, 1979; Jaffez, 1984; Bernstein, 1988 y Lichtenberg y Siegel, 1989 aconsejan la intervención de la política económica para posibilitar la investigación y el desarrollo industrial. Para el efecto proponen subsidiar los costos privados de investigación y desarrollo. También proponen incentivar a las firmas a internalizar las externalidades asociadas a la creación de nuevas tecnologías a través de Joint ventures (convenios de proyectos conjuntos) para investigación y desarrollo. Otra salida es incrementar la protección en el exterior de los derechos de propeida intelectual (mecanismo de patentes).

Una segunda externalidad que inhibe la actividad industrial es el aprendizaje por la práctica. Existen firmas que pueden obtener ganancias de productividad provenientes de la experiencia de producción de otras firmas que no son las que inicialmente emprendieron el proceso de manufacturación. Esto se debe al traslado inevitable de trabajadores (aprende en una firma y se va para otra en busca de incrementos salariales). Esto provoca también que aparte de no querer entrar por miedo a la externalidad del aprendizaje por la práctica (lo que beneficia a la competencia), las firmas que ya se establecieron tengan a su vez una baja inversión en capital humano. Se niegan a dar capacitación en servicio.

Esto hace que las industrias operen en forma sub óptima porque si invirtieran en el capital humano su productividad podría mejorar y mejoraría así el bienestar social por un incremento en la producción de los bienes industriales. La propuesta de Horowitz y Sherman, 1980; Simpson, 1984 y Barron, Black y Lowestein, 1987 apunta a otorgar subsidios a la industria para invertir en capital humano; aunque esta medida no garantiza la internacionalización de la externalidad podría lograrse un alto grado de apropiabilidad de los beneficios y por ende todas las veces ocurre un incremento del bienestar social.

Una última externalidad que se puede ejemplificar en este artículo es el tema de las externalidades por eslabonamiento vertical. Puede ocurrir que una industria no se instale porque no tiene garantía de la entrada de un productor de sus insumos; al mismo tiempo el productor de los insumos no se instala porque no tiene garantía de que el comprador de su producción vaya a entrar en el mercado. Ninguno de los dos se hará cargo de invertir en costos fijos aunque ambos se beneficiarían si lo hicieran. Scitovsky, 1954 y Pack y Westphal, 1986 proponen que el Estado otorgue un subsidio a la producción, con el objeto de propiciar la entrada de ambas industrias en el mercado.

Para comentar y ampliar: Cómo se explica el tema de los costos de transacción expuesto por Chang, 1994? Cómo se pueden evitar los costos de transacción?

Documento consultado: Kosacoff y Ramos, 1999. El debate sobre política industrial. CEPAL.

Industrialización con intervención gubernamental

Edwin Rolando García Caal

El Estado siempre ha evaluado los posibles beneficios de desarrollar políticas industriales. Ya sea bajo la perspectiva de garantizar la competitividad, ya sea porque pretende garantizar la provisión de bienes para todos los estratos de la sociedad o bien porque pretende corregir las fallas de mercado.  En este último objetivo, la teoría económica establece que en aquellos mercados en donde prevalecen los monopolios y los oligopolios, la cantidad de bienes suministrados es menor que en aquellos mercados en donde existe un contexto competitivo. Especifiquemos este ámbito.

El tema de las economías a escala se considera una falla de mercado. Para los analistas económicos es bien sabido que en cualquier actividad industrial a mayor producción menores costos. Esto es lo que se denomina economías a escala. El orígen de las economías a escala se da como resultado de mantener permenantes en el corto plazo, los costos fijos de la actividad. El tema en la industria es importante debido a que los costos fijos de la actividad tienen una importante participación en la composición orgánica del capital, sobre todo para la adquisición de maquinaria y equipo. También es importante recordar que la capacidad instalada de la industria no inicia con la producción de nivel máximo hasta que se dan ciertas condiciones de la demanda. En palabras simples, bajo el supuesto de que una actividad industrial tiene un costo fijo de 100,000 producir 100,000 unidades asigna a cada unidad producida un costo fijo de 1. Cuando la industria alcanza la capacidad de producir 200,000 unidades su costo fijo distribuido dentro de estas unidades se reduce a 0.5 lo que permite señalar una economía de 0.5 por unidad producida en la segunda escala de producción. Con una producción a mayor escala, el costo fijo por unidad producida tiende a ser cada vez menor. El nombre específico para las economías así obtenidas es “economías estáticas a escala”.

Bajo la perspectiva de este análisis, para una industria es importante el volumen de producción. Esto ha dado como resultado grandes capacidades instaladas y a su vez grandes costos fijos de entrada, sin embargo, el incremento de la producción también garantiza la existencia de una escala de operación con costos medios decrecientes. Horstmann y Markusen (1986) y Schlie (1986) señalan que las economías estáticas de escala son una falla de mercado ya que, al necesitar de grandes inversiones para iniciar la producción, son muy pocas las firmas capaces de entrar en el mercado. Esto puede considerarse con propiedad si se toma como ejemplo la fabricación de cemento en Guatemala. La inversión necesaria para competir con la industria que domina el mercado es tan grande que durante años se ha mantenido en situación de monopolio. Es decir, existe una escala de operación mínima para alcanzar el precio de mercado de dichos productos, lo que para cualquier industria nueva es muy difícil de alcanzar.

La situación de monopolio acarrea tras de sí dos desventajas para el bienestar social. En primer lugar, cuando la industria no tiene competencia no está obligada a encontrar el punto óptimo técnico en donde los costos medios igualen a los costos marginales en el precio de mercado. Este punto en situación de competencia es importante porque apartir de allí se determina el nivel de producción que posibilita la máxima ganancia. Debido a que no tiene competencia la industria del monopolio puede darse el lujo de establecer el precio de mercado en cualquier nivel de producción. Es decir, la industria puede unilateralmente establecer el monto de su ganancia. Tal posición reduce el bienestar social porque el conglomerado sacrifica parte de su renta (que podría estar destinada a otros usos) para adquirir el bien industrial a un precio mayor que el establecido técnicamente. La otra desventaja para el bienestar social se dá en el ámbito de la calidad. A sabiendas de que no existe un producto con el cual se pueda comparar la calidad del bien industrial en situación de monopolio, la firma que ostenta el monopolio tiene poco interés en la mejora constante de la calidad y por lo tanto el bienestar social se ve mermado.

Los autores citados analizan la necesaria intervención del Estado para corregir las economías estáticas a escala. La primera recomendación es otorgar un subsidio a la entrada si el excedente del consumidor es mayor a las pérdidas operativas de la industria monopolística que se está interviniendo.  La segunda recomendación es evaluar que dicho subsidio sólo es posible si provoca un efecto negativo en la ganancia de la firma monopolística.

Existen otras economías a escala que dependen de la curva de aprendizaje (Alchian, 1963; Zimmerman, 1982 y Trajtenberg, 1989). Este punto explica el incremento de los costos cuando la experiencia es mínima y la reducción de los costos cuando la experiencia ya es mayor. Los costos de producción son elevados al principio de la actividad porque el derroche de recursos es inevitable, en tanto se calculan los tiempos óptimos y se reducen los residuos. La experiencia acumulada permite declinar rápidamente los costos medios a pesar de no incrementar la cantidad producida. Estas economías son llamadas “economías dinámicas a escala”.

En ese sentido los analistas de la intervención del Estado aconsejan otorgar un subsidio a la entrada pero sólo mientras dure la fase de aprendizaje, siempre que el excedente del consumidor sea mayor que las pérdidas operativas privadas debido a esa entrada. Esto no es necesario en situación de competencia debido a que el ingreso de más de una firma reduce el volumen de ventas de las existentes y la velocidad con la cual adquieren experiencia y por lo tanto se reducen los beneficios asociados a las economías dinámicas a escala.

En ambos casos, Brander y Spencer, 1985; Baldwin y Krugman, 1987 y Helpman y krugman, 1989, recomiendan que el Gobierno se debe comprometer a apoyar a las firmas locales en su deseo de entrar a competir con las firmas monopolicas rivales, sobre todo si estas son extranjeras. 

Para ampliar y comentar:

Es conveniente la intervención del Estado para propiciar el ingreso de nuevas firmas a un mercado de competencia monopolística? Por qué se dice que cualquier tipo de intervención del Estado sólo reduce el bienestar social?

Documentos consultados: Kosacoff y Ramos, 1999. El debate sobre política industrial. CEPAL.