Política industrial: éxito y fracaso... parte II

Edwin Rolando García Caal

Los países del este asiático emprendieron el camino de la industrialización con ideas claras respecto de las fallas de coordinación del mercado, especialmente en las primeras etapas del desarrollo industrial. Sus políticas hicieron hincapié en conductas cooperativas entre las firmas privadas y en estándares de transparencia en el desempeño. Para esto tuvieron una selectiva y muchas veces muy fuerte intervención gubernamental. En el mismo análisis es posible identificar medidas de política muy específicas. Al respecto se realizó el estudio denominado “The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy” realizado por el Banco Mundial (1993) y dirigido por J. Page. Es claro que en estos países el gobierno intervino sistemáticamente y a través de múltiples canales. Dos fueron las vías de intervención. La primera de ellas se enfocó en los equilibrios macro económicos. La segunda vía se enfocó en intervenciones selectivas a las fallas del mercado. Sin embargo, todos los países tuvieron clara la idea de que el proceso de industrialización no tiene una explicación única. En ese sentido lo que para unos países era una falla de mercado para otros países del mismo este asiático no lo era. Esto dependía de sus objetivos.

En la primera vía, la estabilidad macro económica se garantizó a través de grandes inversiones en capital humano, sistemas financieros estables y seguros, limitadas distorsiones de precios y apertura a la tecnología extranjera. El gobierno motivó tasas de interés positivas pero bajas, posibilitó el crédito dirigido, realizó una promoción industrial selectiva y estableció políticas comerciales de empuje exportador. Se garantizó el marco para las inversiones privadas a través de incrementar la integridad del sistema bancario de tal forma que se incrementaran los niveles de ahorro con ahorristas no tradicionales (todos los bancos en la República de Corea y de las provincias de Taiwan eran de propiedad pública). Las políticas educativas se focalizaron en la educación primaria y secundaria para generar rápidos incrementos en las habilidades de la fuerza de trabajo. Para mantener un estado fuerte, se garantizó el capital humano de las instituciones de gobierno a través de las contrataciones de los servidores públicos con un servicio civil de alta calidad, capaz de verificar el desempeño de los empleados públicos. Se garantizó el puesto de trabajo pero a la vez se garantizó la calidad del servicio del empleado público. El gobierno no suplantó a las empresas sino buscó fortalecer sus limitaciones. Los entes de dirección económica, mantuvieron una distorsión de precios dentro de un rango permisible.  

En la segunda vía, inicialmente los países se abrieron a la tecnología exterior con características de bien público. No era posible motivar un rápido crecimiento si no se lograba aprovechar las tecnologías disponibles internacionalmente. Sin embargo, evitaron las tecnologías experimentales y las tecnologías muy anticuadas. Asimismo, no se pusieron como meta crear nuevas industrias sino mejorar la productividad física de las existentes. El gobierno estaba en busca del empresario innovador para llenar horizontalmente aquellos mercados incompletos. En la República de Corea se optó por los carteles industriales. En Taiwan se optó por el apoyo a las pequeñas y medianas empresas. En Corea, Taiwan y Japón se siguió en la ruta de las empresas públicas mientras que en Dinamarca, Suecia, Finlandia, Tailandia, Malasia e Indonesia se optó por las empresas transnacionales. Cuando se encontró heterogeneidad entre firmas de una misma industria, antes de hacer grandes inversiones en investigación y desarrollo se promovió una rápida difusión de las tecnologías disponibles internacionalmente. Se apoyó a aquellas firmas que demostraron capacidad para competir con los países desarrollados con más rapidez que el resto. Japón, Corea y Taiwan realizaron promoción de las exportaciones con una limitada liberalización de las importaciones. Hong Kong y Singapur iniciaron la promoción de las exportaciones con una liberalización total de las importaciones.

Con el objetivo de incrementar la productividad, intervinieron los mercados seleccionados de una forma tan rigurosa pero amparada por la fuerte institucionalidad del Gobierno. Algunos países motivaron un incremento en la innovación a través de certámenes económicos públicos, que combinaron la competencia con los beneficios de la cooperación entre las firmas y el gobierno, asimismo permitieron la competencia y cooperación en el sector privado específico. El gobierno establecía las recompensas según el desempeño de las empresas. Los resultados eran verificados por las firmas que competían y por el gobierno. Al respecto se contaba con jueces competentes e imparciales. Quien mayor innovación lograba recibía la recompensa. El gobierno fue el encargado de diseñar los certámenes para que fueran inmunes a interferencias políticas. Las políticas agrícolas forzaron el cambio en la productividad pero sin cargar excesivamente de impuestos a la economía rural. Las fallas de mercado se estudiaron a nivel micro económico. Para resolverlas fueron evaluados los contextos locales, las capacidades tecnológicas endógenas alcanzadas por la industria, la capacidad para la transferencia y la necesidad del involucramiento o no del gobierno.  Se evaluó la necesidad de hacer una intervención continua o momentánea.

La experiencia de los países del este asiático muestra que los casos exitosos se deben a un conjunto de variables y al funcionamiento global del sistema. El cambio propicio incluye un Estado con instituciones sólidas y una adecuada promoción de la competitividad, en la línea de las ventajas comparativas. Promover una adecuada política industrial parece exigir entre sus características el poder de constituirse en un marco necesario para conformar el entorno de las firmas, considerando la infraestructura física, el aparato científico tecnológico, la educación orientada a la innovación, la red de proveedores y sub contratistas, los sistemas de distribución y comercialización, los valores culturales, las instituciones, el marco jurídico, metas de largo plazo pero con acciones con efectos de corto plazo, un proceso endógeno continuo, con responsabilidad de los empresarios y un sector público capaz de sancionar el comportamiento ineficiente, sin apadrinar la falta de competitividad.

El reto de la industrialización hoy, trae consigo prohibiciones interesantes. No es posible mantener bajos salarios, afectar el medio ambiente, hacer sobre protección de las firmas, dar elevados subsidios a las exportaciones, olvidar el beneficio social de las políticas. Todo ello depende y exige una elevada capacidad y creatividad gubernamental para diseñar y llevar a cabo las acciones sobre los distintos agentes económicos. Asimismo, el gobierno debe tener la capacidad institucional necesaria para mantener un marco macro económico consistente con la política industrial que se establezca y en lo que le compete mejorar el capital humano, hacer evaluación exante, durante y expost, en total transparencia, con objetivos claros y elementos de promoción decrecientes que permitan el paso de un sistema de premios a uno de castigos. Claro que los procesos de aprendizaje no surgen automáticamente, por eso también es importante saber que se cometerán errores, pero es mucho mejor cometerlos si resultan de esfuerzos dirigidos y no de resultados casuales.

Para ampliar y discutir:

Qué papel tiene la educación universitaria dentro del tema de la política industrial?

Documentos consultados: Kosacoff y Ramos, 1999. El debate sobre política fiscal. CEPAL.

Política industrial: éxito y fracaso

Edwin Rolando García Caal

En la historia reciente existen dos grupos de países que hasta antes de 1980 eran considerados países en desarrollo. Uno de ellos al que pertenecen los países Latinoamericanos y otro de ellos al que pertenecen los países del este asiático. Ambos grupos de países aplicaron medidas contrarias a lo que establece el conjunto de políticas del denominado Consenso de Washington. Es bien sabido que este consenso promueve la apertura económica, la desregulación y el proceso de privatizaciones (visión neoclásica pura). En Latinoamérica se encuentran las naciones que emprendieron el camino de la sustitución de importaciones a través de la protección del mercado interno y de una activa intervención gubernamental. En las economías del este asiático el gobierno intervino, sistemáticamente y a través de múltiples canales, denominados el equilibrio de la estabilidad macroeconómica, la formación de capital humano, la estabilidad de los sistemas financieros y de seguros, las distorsiones de los precios y la apertura a tecnología extranjera. Asimismo, el gobierno de los países asiáticos en mención, realizó una promoción industrial selectiva, especialmente de empuje exportador.

En Latinoamérica, para promover la actividad industrial se optó por una política de sustitución de importaciones. Se seleccionó del listado de importaciones de bienes de capital, uno que tuviera eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante. En otras palabras, para motivar la producción de dicho bien era importante garantizar los insumos (eslabonamiento hacia atrás) motivando la existencia de firmas proveedoras de insumos y tecnología. Esto significaba garantizar las condiciones económicas de los sectores que alimentaban la industria. Asimismo se seleccionó a los servicios hacia adelante. Firmas responsables de proveer los servicios necesarios para la comercialización y distribución del bien de capital que se había decidido producir.  Un ejemplo típico de estas decisiones fue la producción de automóviles. Su fabricación necesita de muchos insumos y genera muchos servicios posteriores, inclusive la distribución de los combustibles, los repuestos y los servicios.
  

La elección de producir automóviles motivó la eliminación de aranceles para todos los productos de importación. También quedó libre de aranceles la importación de tecnología para producirlos.  Alberth Hirschmann llama a estos sectores, sectores pautadores. El objetivo de la política era romper la especialización respecto de los bienes primarios y por lo tanto corregir la balanza de pagos. Una debilidad de origen en la propuesta fue no considerar la forma de distribución de la renta en estos países. Los únicos sectores que podían pagar la importación de vehículos eran quienes más renta tenían. En ese sentido, para anular las importaciones de vehículos era necesario colocar aranceles altos. Por ejemplo, un arancel de 400% para la importación de automóviles. La otra pregunta interesante es, luego de lograr reducir las importaciones de autos a 0%, ¿quién produciría los automóviles dentro del país? Tampoco se consideró el poder de las compañías internacionales productoras de automóviles. En Colombia, por ejemplo, la Ford se internó en el país, decidió importar todas las partes aprovechando que no tenían aranceles y se puso a ensamblar los autos en Colombia. Usando la misma estrategia entran también la Fiat y la Renault.

Un problema inmediato fue que teniendo la garantía del mercado y evitada la competencia, las compañías empezaron a producir con rendimientos sub óptimos, se produce muy caro y debido a que la demanda es escasa se producen muy pocos autos por lo que la maquinaria es sub utilizada. Para continuar operando empiezan a producir motos, luego lavadoras y siguen en la línea de blancos. Esta situación hace que cada producto que se ensambla en el país tenga un alza en los precios. Hay un incremento acelerado en el capital pero no se generó empleo, por lo tanto hay una reducción en el nivel de empleo y un incremento sostenido en los precios. Algunos países reportaron incrementos en los precios de hasta 36,000 por ciento. ¿Quién paga la factura? Dos sectores. Por un lado el sector exportador, que no puede subir los precios porque su mercado es internacional y allí sí hay competencia y guerra de precios. Por lo tanto, insumos caros y precios altos provocaron que las firmas exportadoras se retiraran y abandonaran el mercado.  Este cierre de empresas provoca una caída mayor en el nivel de empleo. Por otro lado se encuentra el sector productor de alimentos y especialmente el sector agrícola. La subida del nivel de precios origina que los insumos se encarezcan y por lo tanto este sector pierde la estructura de precios de los insumos. Como no exporta sí puede subir los precios pero el Gobierno introduce controles de precios, como no conviene el incremento en el precio de los alimentos algunos países aplicaron la política de precios tope, esto y la presión de la inflación hicieron desaparecer al sector agrícola. Como se reduce la producción de bienes agrícolas, se inicia la importación de alimentos.

Lo mismo ocurre con los servicios básicos. La inflación hace subir el costo de los insumos, pero el Gobierno sigue manteniendo los precios con el fin de evitar un estallido social. Se llegó al extremo de que el Gobierno pagaba más cara la impresión de los tickets del transporte público que lo que la ciudadanía pagaba por dicho servicio. Hubiera sido más económico no cobrar. Como se reducen drásticamente las exportaciones (generadoras de divisas) y se incrementan las importaciones de insumos industriales y alimentos, inclusive los productos agrícolas que nunca antes se habían importado, se genera una crisis estructural de la balanza de pagos. Como hay cierre de empresas se incrementa el desempleo. En economía se sabe que un problema en la balanza de pagos es un problema de demanda, por lo tanto la solución no inflacionaria sería reducir la demanda. Sin embargo, los gobiernos no pueden hacer eso debido al desabastecimiento de alimentos, por lo tanto no les queda otra cosa que permitir préstamos que incrementan la deuda externa. Esta deuda no la negocia el Estado sino la empresa privada.

Las economías desarrolladas, en ese periodo están experimentando un incremento mayúsculo en el precio de los combustibles. Por lo tanto tienen un exceso de liquidez en sus economías (petrodólares). La salida que tienen es exportar capitales y convertir el exceso de liquidez en Deuda externa para los países en desarrollo. Pero las condiciones económicas de los países en desarrollo apuntaban a no llenar los requisitos para un préstamo. Cuando una familia está gastando el doble de los ingresos que recibe ningún banco le prestaría, porque tiene más certeza de que no le paguen. Sin embargo, el sistema financiero de los países desarrollados hizo caso omiso de la situación de crisis en los países en desarrollo y prestó todo el dinero que se solicitó. Esto se llama generar una burbuja económica….. (este artículo continuará). 


Para ampliar y discutir: 


Cómo quedaría un esquema que simplifique los efectos de la política industrial de sustitución de importaciones?

Coordinación en los mercados industriales

Edwin Rolando García Caal

Existe en la estructura del mercado industrial un contexto de interdependencia y de especificidad de los servicios que resulta muy importante para la eficiencia. Sin embargo, estos servicios necesitan coordinación. Dicha coordinación, de ser hecha por el mercado, incurriría en altos costos de negociación, lo que impactaría seriamente la eficiencia; por otro lado si la coordinación fuera hecha por el Estado (desde una visión centralizada), incurriría en altos costos de información, lo cual impactaría seriamente el bienestar social.

En ese sentido lo más conveniente es una política industrial que, sin eliminar el incentivo del beneficio privado, socialice el riesgo; promoviendo transformaciones adicionales a las que el mercado no podría llegar por si solo. Esta función de la política industrial tiene un mismo papel en dos dimensiones: Una dimensión estática y una dimensión dinámica. Su papel es evitar las fallas de coordinación.

La política industrial en la dimensión dinámica implica, en el primer ámbito de acción, intervenir en las decisiones de inversión inicial. Es importante identificar que una inversión por encima de las necesidades (sobreinversión), para entrar al mercado, podría llevar a la firma a la quiebra por falta de demanda. Por otro lado, una inversión por debajo de las necesidades (subinversión), para entrar al mercado, podría llevar a una insatisfacción social por producción baja, lo que podría dar un mensaje sobredimensionado a la competencia, respecto de las necesidades de inversión y llevaría a una sobreinversión, lo que puede hacer que varias firmas quiebren y se pierdan los recursos. Este problema se llama incertidumbre. La política industrial puede corregir la incertidumbre a través de investigaciones de mercado que midan el tamaño de la demanda, haciendo que la entrada a ella sea óptima.

Igual que a la entrada, existe también incertidumbre a la salida del mercado. Una caída temporal de la demanda puede dar lugar a una guerra de precios entre las firmas, lo que posibilitaría la sobrevivencia de las firmas más fuertes y la salida de las otras. Esta salida llevaría a una pérdida de recursos sociales y como consecuencia posibilitaría la formación de monopolios, una vez que el mercado estuviera en la fase de recuperación. La política industrial permite la coordinación de salida a través de carteles de recesión (Chang, 1994), lo que llevaría a las industrias a la aplicación de medidas conjuntas y conciliadas. Estas medidas, si persiste la caída de la demanda en el mediano plazo, llevarían a una reducción negociada de la capacidad productiva de la industria como tal. Por el contrario, si los riesgos deben ser asumidos por los individuos es posible que los cambios necesarios no se produzcan.

La socialización del riesgo a través de la política industrial es una forma de promover transformaciones que involucran interdependencia. El fin de la política en el tema de la coordinación es preservar la diversidad de firmas en la industria y por ende reducir la posibilidad de la conformación de mercados monopólicos y oligopólicos. Asimismo, las industrias incipientes pueden necesitar ciertas garantías en cuanto a la entrada de potenciales competidores para lanzarse al sendero de la creación de conocimiento. Bajo esta necesidad la política industrial puede posibilitar la conveniencia de proteger a dichas industrias y coordinar los proyectos. Cuando el mercado industrial ha madurado sólo queda hacer política industrial estática. Esta política buscará únicamente proporcionar información a las industrias, sin protegerlas ni garantizar su permanencia en el mercado, ya que estas medidas sólo son necesarias en la primera etapa de formación del mercado. La mejor forma de hacer política industrial estática es la coordinación de la investigación universitaria con el fin de promover la innovación tecnológica y articular dichas actividades con el mundo de la producción. Asimismo, otra forma de hacer política industrial estática es haciendo posible la creación de instituciones privadas que permitan socializar los riesgos inherentes a la actividad innovativa.

Para reflexionar y ampliar: Cuáles son las ventajas de la diversidad de firmas en una industria? Por qué es recomendable no dejar a todas las firmas de una industria en situación de autarquía?

Documentos consultados: Kosacoff y Ramos, 1999. El debate sobre política industrial. CEPAL.